June 2024 | Helmut Gründl

A plea for compulsory insurance against natural hazards | Ein Plädoyer für die Pflichtversicherung von Elementarschäden (deutsche Version weiter unten im Text)

Thoughts by Prof. Helmut Gründl on compulsory insurance against natural hazards.

The catastrophic flooding in southern Germany over the past few days has prompted more thought to be given to compulsory insurance against natural hazards as part of residential building insurance. In Germany, only around 50% of residential building insurance policies and 35% of household contents insurance policies have extended natural hazard cover (BAU-R-4: Versicherungsdichte Elementarschadenversicherung Wohngebäude | Umweltbundesamt).

 

In the event of flooding, this regularly leads to the situation that

  • many affected homeowners do not have appropriate insurance cover
  • many household contents insurance policies are also not effective
  • there are ad-hoc commitments from politicians for compensation payments
  • associated processing of compensation payments (despite announcements to the contrary) is bureaucratically complex and restrictive
  • reliance on state support provides incentives to neither invest in loss mitigation nor take out natural hazard insurance
  • despite state aid payments, many households face financial burdens from renovation that threaten their existence.

 

Compulsory insurance for natural hazard damage to residential buildings solves many problems:

  • Risk-adequate insurance premiums create incentives for all homeowners to take loss prevention measures, including not building a house in areas at risk. Conversely, the same premium level for all policyholders would not provide an incentive for risk mitigation. It would also lead to a problem of "bottom-up" wealth redistribution, i.e. cross-subsidising the refurbishment of high-quality properties.
  • Deductibles in insurance policies also provide an incentive to take loss prevention measures (e.g. storing valuables on upper floors) and make insurance cover cheaper.
  • Claims settlement by insurance companies is more effective than by state bureaucracy, given ad-hoc commitments for compensation. State bureaucracy is noticeably relieved. Thanks to the insurance solution, affected homeowners are not dependent on discretionary decisions made by state authorities with regard to their compensation; instead, the compensation amounts are regulated in a contractually binding manner.
  • This reduces the incentive for politicians to pledge hundreds of millions of euros in compensation on an ad hoc basis in the event of a disaster. This tax-financed aid is ultimately a wealth redistribution “from bottom to top”.
  • The use of taxpayers' money can be limited to extreme situations.

 

Comprehensive government-imposed loss prevention measures are a prerequisite for insurance companies to be willing to offer insurance cover for natural hazards and for insurance premiums to remain affordable.

State-imposed loss prevention measures include

  • designating of building areas only where there is no major risk of flooding (in Germany particularly on the basis of the ZÜRS hazard classification)
  • reconstruction of destroyed properties in flood-safe building areas to be designated by the municipalities: Resettlement would therefore be necessary after flood disasters, and appropriate plots of land would have to be provided by the municipalities.
  • building regulations that take climate change adaptation into account (e.g. with regard to the increasing hazards of oil tanks in basements)

 

Despite the associated burdens, government-imposed loss prevention measures

  • save human lives
  • lead to less damage
  • lead to affordable insurance premiums due to lower loss amounts and lower risk charges due to better predictability of risks

 

Natural disasters lead to accumulation risk: many policyholders are affected by the same event at the same time, and the cumulative loss amounts can be exorbitantly high. Such accumulation losses can threaten the existence of insurers and reinsurers. In this respect, insurers (and reinsurers) need appropriate reinsurance. These can be traditional reinsurance contracts or capital market-oriented risk transfers by means of catastrophe bonds. It would have to be clarified whether these options are sufficient for a solution that is also compliant with supervisory law.

If this were not the case, there would be the need for government sponsored reinsurance for very large aggregate losses, i.e. the government would take on the role of a reinsurer. Such government reinsurance could be financed in the long term via a fund into which risk-adjusted premium components of natural hazard insurance would be paid. The fund would be exclusively responsible for reinsuring the insurance companies, i.e. not for ad hoc support for the population in the event of a disaster. The government, in turn, would guarantee the agreed reinsurance cover if the fund assets were not (yet) sufficient for this.

Regarding the introduction of compulsory insurance for natural hazards, there are a number of unanswered questions that need to be clarified in advance, for example:

  • Which natural hazards besides flooding will be included?
  • Is groundwater damage included?
  • Is it possible to waive insurance tax for natural hazard insurance?
  • How do you deal with the fact that many properties do not have residential building insurance to which an extended natural hazard cover can be added as an additional module?
  • Are there any legal concerns regarding the introduction of compulsory insurance? This could possibly be taken into account by means of an “opt-out” option. However, anyone who makes use of this option would then, in principle, lose their entitlement to government support in the event of a disaster.
  • Should compulsory natural hazard insurance only cover actual cash values, with the option for the policyholder to purchase replacement cost insurance?
  • Is there a desire to have compulsory natural hazard insurance (possibly with an opt-out option) also for household contents? Or is it sufficient to inform households that natural hazard damage can be covered by household contents insurance?

 

German Version | Deutsche Version

 

Ein Plädoyer für die Pflichtversicherung von Elementarschäden

Die Flutkatastrophe der vergangenen Tage in Süddeutschland ist Anlass, verstärkt über eine Pflichtversicherung von Elementarschäden im Rahmen der Wohngebäudeversicherung nachzudenken. Eine erweiterte Elementarschadendeckung in der Wohngebäudeversicherung haben nur ca. 50% der Wohngebäudeversicherungsverträge und 35% der Hausratversicherungsverträge in Deutschland (BAU-R-4: Versicherungsdichte Elementarschadenversicherung Wohngebäude | Umweltbundesamt).

 

Dies führt bei Hochwasserereignissen regelmäßig zu der Situation, dass

  • viele betroffene Wohngebäudeeigentümer keinen entsprechenden Versicherungsschutz haben
  • viele Hausratversicherungen ebenfalls nicht greifen
  • es ad-hoc Zusagen aus der Politik für Entschädigungszahlungen gibt
  • die dazugehörige Abwicklung der Entschädigungen (trotz anderweitiger Ankündigung) aber bürokratisch aufwendig und restriktiv ist
  • das Sich-Verlassen auf staatliche Unterstützung Anreize dafür liefert, weder in die Schadenminderung zu investieren noch eine Elementarschadenversicherung abzuschließen
  • viele Haushalte trotz der staatlichen Hilfszahlungen existenzbedrohende finanzielle Lasten durch die Renovierung haben.

 

Eine Pflichtversicherung für Elementarschäden an Wohngebäuden löst hingegen viele Probleme:

  • Risikogerechte Versicherungsprämien bilden für alle Wohneigentümer entsprechende Anreize für Schadenminderungsmaßnahmen bis hin zum Verzicht auf den Bau eines Hauses in gefährdeten Gebieten. Umgekehrt würden Einheitsprämien keinen entsprechenden Anreiz zur Schadenminderung beinhalten. Es würde auch zu einem Problem der Vermögensumverteilung „von unten nach oben“ führen, d. h. zu einer Quersubventionierung der Sanierung von hochwertigen Immobilien.
  • Selbstbehalte in den Versicherungsverträgen bilden ebenfalls einen Anreiz, Schadenminderungsmaßnahmen zu ergreifen (z.B. Wertgegenstände eher in Obergeschossen aufzubewahren) und verbilligen den Versicherungsschutz.
  • die Schadenabwicklung durch Versicherungsunternehmen ist effektiver als durch die staatliche Bürokratie bei ad-hoc-Zusagen für Entschädigungen. Die staatliche Bürokratie erfährt eine spürbare Entlastung. Betroffene Wohneigentümer sind durch die Versicherungslösung hinsichtlich ihrer Entschädigung nicht von Entscheidungen staatlicher Behörden abhängig, vielmehr sind die Entschädigungshöhen vertraglich bindend geregelt.
  • Der Anreiz für die Politik wird kleiner, im Katastrophenfall ad hoc hunderte Millionen Euro als Entschädigungsleistung zuzusagen. Diese steuerfinanzierten Hilfen sind letztlich eine Vermögensumverteilung „von unten nach oben“.
  • Der Einsatz von Steuergeldern kann auf Extremsituationen beschränkt bleiben.

 

Umfassende staatlich verordnete Schadenminderungsmaßnahmen sind die Voraussetzung dafür, dass zum einen Versicherungsunternehmen gewillt sind, Versicherungsschutz für Elementarschäden anzubieten und zum anderen die Versicherungsprämien bezahlbar bleiben.

Staatlich verordnete Schadenminderungsmaßnahmen umfassen dabei:

  • den Ausweis von Baugebieten nur dort, wo keine großen Überschwemmungsrisiken drohen (insbesondere auf Basis der ZÜRS-Gefährdungsklassen-Einteilung)
  • den Wiederaufbau zerstörter Immobilien in von den Gemeinden ggf. neu auszuweisenden überschwemmungssicheren Baugebieten: Umsiedlungen würden von daher nach Flutkatastrophen notwendig, und es müssten von den Kommunen entsprechende Grundstücke vorgehalten werden.
  • Bauordnungen, die der Klimafolgenanpassung Rechnung tragen (z.B. hinsichtlich der zunehmenden Gefahren bei Öltanks in Kellern)

 

Staatlich verordnete Schadenminderungsmaßnahmen führen trotz der damit einhergehenden Beschwernisse

  • zur Rettung von Menschenleben
  • zu geringeren Schäden
  • zu einer besseren Vorhersagbarkeit und Kalkulierbarkeit der Schäden. Versicherer haben dann ein geringeres Risiko, dass die Prämien nicht ausreichend sind, um die Schäden zu decken. Ohne staatlich verordnete Schadenminderungsmaßnahmen wiederum begegnen Versicherer diesem Risiko, indem sie ein zusätzliches Entgelt dafür verlangen oder aber Versicherungsschutz gar nicht erst anbieten. Die letztere Konsequenz lässt sich seit einiger Zeit in Kalifornien beobachten, das in den vergangenen Jahren von vielen Naturkatastrophen heimgesucht wurde (siehe den Beitrag in der Los Angeles Times: Why are State Farm and others leaving California's home insurance market? Answers for beleaguered homeowners - Los Angeles Times (latimes.com))
  • zu bezahlbaren Versicherungsprämien aufgrund niedrigerer Schadenhöhen sowie geringerer Risikozuschläge aufgrund der verbesserten Einschätzung der Risiken

 

Naturkatastrophen führen zu Kumulschäden: Es sind viele Versicherungsnehmer durch dasselbe Ereignis gleichzeitig betroffen und die Schadenhöhen können kumuliert exorbitant hoch sein. Derartige Kumulschäden können für Versicherer und Rückversicherer existenzbedrohend sein. Insofern benötigen Versicherer (und Rückversicherer) entsprechende Rückversicherungen. Dies können traditionelle Rückversicherungsverträge sein oder aber kapitalmarktorientierte Risikotransfers mittels Katastrophenanleihen („Cat-Bonds“). Es wäre abzuklären, ob diese Möglichkeiten ausreichend sind für eine auch aufsichtsrechtlich abgesicherte Lösung.

Ist dies nicht der Fall, müsste es eine staatliche Rückdeckung für sehr hohe Gesamtschäden geben, also der Staat die Rolle eines Rückversicherers einnehmen. Eine derartige staatliche Rückdeckung ließe sich langfristig über einen Fonds finanzieren, in den risikogerecht kalkulierte Prämienbestandteile der Elementarschadenversicherung einbezahlt würden. Der Fonds wäre ausschließlich für die Rückversicherung der Versicherungsunternehmen zuständig, also nicht für eine ad-hoc-Unterstützung der Bevölkerung im Katastrophenfall. Der Staat wiederum würde die vereinbarte Rückdeckung gewährleisten, soweit das Fondsvermögen hierfür (noch) nicht ausreichend wäre.

Im Hinblick auf die Einführung einer Pflichtversicherung für Elementarschäden gibt es eine Reihe von offenen Fragestellungen, die im Vorfeld geklärt werden müssten, zum Beispiel:

  • Welche Elementarschäden neben Überschwemmung / Hochwasser werden einbezogen?
  • Werden Grundwasserschäden einbezogen?
  • Kann man auf die Erhebung der Versicherungsteuer für die Elementarschadenversicherung verzichten?
  • Wie geht man mit dem Faktum um, dass für viele Immobilien keine Wohngebäudeversicherung vorliegt, an die man eine erweiterte Elementarschadendeckung als Zusatzmodul anhängen kann?
  • Gibt es rechtliche Bedenken hinsichtlich der Einführung einer Pflichtversicherung? Dem könnte ggf. durch eine „Opt-Out“-Möglichkeit Rechnung getragen werden. Wer davon Gebrauch macht, verlöre dann aber grundsätzlich Ansprüche auf staatliche Unterstützung im Katastrophenfall.
  • Sollte man bei einer Elementarschaden-Pflichtversicherung nur Zeitwerte versichern mit der freiwilligen Option auf eine gleitende Neuwertversicherung?
  • Will man eine Pflichtversicherung (ggf. mit Opt-Out-Option) auch für den Hausrat? Oder reicht es aus, wenn man die Haushalte darüber informiert, dass Elementarschäden über die Hausratversicherung abgedeckt werden können?